Kalkınma Ajansları ve Türkiye'de Uygulanabilirliği

[civanpercemi]

Türk Bölgesel Kalkınma Politikalarında Yeni Arayışlar:

Kalkınma Ajansları ve Türkiye’de Uygulanabilirliği

Prof. Dr. Metin Berber

KTÜ İİBF İktisat Bölümü

Ebru Çelepçi

KTÜ SBE İktisat Yüksek Lisans Öğrencisi

Özet

Türkiye AB’ye giriş süreciyle birlikte 40 yıldır uygulamakta olduğu teşvik sistemi üzerine oturan bölgesel gelişme politikalarını terk ederek yeni bir uygulama içine girme aşamasındadır. AB’nin bütün aday ülkelere benimsettiği bu yeni yaklaşım sermayeyi, özel sektörü ve bölgesel rekabeti ön planda tutmaktadır. Bu yeni yaklaşımın temel kurumu bölgesel kalkınma ajanslarıdır. Bölgesel gelişme farklarını ortadan kaldırmayı amaçlayan

bölgesel kalkınma ajanslarının ana amacı; hizmetler vererek bölgedeki ekonomiyi canlandırmak, bölgesel yatırımları artırmak, bölge halkının kalkınmaya katılımını sağlamaktır.

Türkiye’deki kalkınma ajansları AB bölgesel yatırım fonlarından yeterince

yararlanamadığından bölgesel dengesizliklerin kalkınma ajansları ile giderilebilmesi yakın zamanda mümkün görülmemektedir. Bu nedenle, merkezi hükümetin bölgesel dengesizlikleri giderici yatırım ve teşvik uygulamalarının devamlılığı kaçınılmazdır.

Anahtar kelimeler: AB, bölgesel gelişme, bölgesel kalkınma ajansı

New Approaches of the Turkish Regional Development Policies: Development Agencies and Applicability to Turkey


Abstract

The incentive of EU membership has encouraged Turkey to leave existing regional development incentive system practiced for the forty years, and Turkey is now preparing new incentive policies practiced within EU countries and imposed to the EU candidate countries. This new approach to incentive policy emphasizes capital, **e sector and regional competition This new approach is based on the regional development agencies. Regional development agencies aiming to speed up the regional economic activities incentives regional investments and encourages public participation on regional development.

Due to lack of the fund coming from the EU, development agencies in Turkey has limited potential to remedy regional development differences. Therefore, central government has to keep continuity of its investment and incentive program to eliminate regional differences.

Key words: EU, regional development, regional development agency

146

1. Giriş

Türkiye, planlı dönemle birlikte uygulamaya başladığı bölgesel gelişme ve bölgeler arasıdaki dengesizlikleri giderici yöndeki politikalarını günümüzde yeniden gözden geçirme zorunluluğu ile karşı karşıyadır. Bu zorunluluğun esas nedeni Avrupa Birliği’ne katılım sürecinde bölgesel gelişme politikalarının entegre edilmesidir. Türkiye, yaklaşık 40 yılıdır uygulamakta olduğu bölgesel gelişme model, politika ve araçlarını bir yana bırakarak yeniden bir yapılanma içine girmiştir. Bu yeni yapının ana kütlesini Bölgesel Kalkınma Ajansları (bundan sonra BKA) olarak adlandırılan birimler oluşturmaktadır.

Türkiye, BKA ile ciddi anlamda ilk kez aday üyeliğinin tescil edildiği 1999 Helsinki Zirvesi sonunda tanışmıştır. AB Komisyonu’nun hazırlamış olduğu Katılım Ortaklığı Belgesi’nde orta vadede yapılması gereken düzenlemeler arasında yer alan BKA’ları oluşturmak amacıyla yasal düzenlemeler süreci başlatılmıştır. Bu doğrultuda öncelikle Topluluk kurallarına uygun olarak kısa vadede istatistiksel bölge olarak bilinen AB (NUTS) sistemi 22 Eylül 2002 tarih ve 4720 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile kabul edilmiştir. Daha sonra da 2003 yılı Katılım Ortaklığı Belgesinde, katılım öncesi mali yardım programından yararlanabilmek için BKA’ların kurulması öngörülmüştür. Takip eden süreçte de, 31 esas ve 5 geçici maddeden oluşan Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkındaki Kanun Tasarısı gündeme

getirilmiştir.

2. Genel Tanıtım

2.1 Bölgesel Kalkınma Ajansı Nedir?

Kuruluş gerekçeleri ve yerine getirdiği hizmetler paralelinde BKA’larla ilgili birçok tanımlama söz konusudur. Bir yaklaşıma göre; BKA’lar merkezi hükümetten bağımsız bir idari yapıda, sınırları çizilmiş bir bölgenin sosyo-ekonomik koşullarını geliştirme amacıyla kurulmuş ajanslardır (DPT, 2000, s. 193–194). Önemli bir bölümü Avrupa'da olmak üzere pek çok BKA mevcuttur. Farklı ülkelerde kurulmuş olan BKA’ların esas varlık nedenleri; bölgesel stratejilerin uygulanması, yerel ve bölgesel girişimciliği destekleme, alt yapı hizmetlerinin sunulmasına yardımcı olma, özel sektörün yakın geleceği için yerel-bölgesel çözümler araştırma ve bölgesel talepleri karşılayacak yeni ürün ve hizmet üretimi için finansal garantiler ve çözümler arama şeklinde özetlenmektedir. Diğer taraftan Avrupa Bölgesel Kalkınma Ajansları Birliği (EURADA) BKA’yı şöyle tanımlamıştır: bir BKA sektörel ve genel kalkınma problemlerini belirler, bunların çözümüne yönelik olanakları ve çözümleri saptar bu çözümleri geliştiren projeleri destekler. Ancak operasyon alanları bunlar olduğu halde, tam olarak bu tanımlara uymayan BKA’larda vardır. Buna göre BKA’ların tek ortak özelliği, bazılarının ana veya ek uğraşları yabancı yatırım çekmek olsa da, tümünün bir coğrafi alanda bulunan içsel potansiyeli

geliştirmekle ilgili olmasıdır.

2.2 Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Genel Özellikleri

BKA’lar birçok Avrupa ülkesinde 1950’li ve 1960’lı yıllardan bu yana bölgesel

ölçekte ekonomiyi canlandırmak, örgütlemek ve geliştirmek üzere kurulmuşlardır. BKA kurma deneyimleri ülkeden ülkeye farklılıklar sergilemekte ve ayrıca da her kurum kendine özgü bir şekilde faaliyet göstermektedir. Günümüzde BKA’lar çoğunlukla tabandan tavana

doğru örgütlenme modelini benimser. Tabandan tavana yaklaşım bir takım avantajlar getirir. Halkier Danson ve Damborg’a göre;

• Bölgesel politikalara tabandan tavana yaklaşımda personel firmalarla birebir ilişki içerisinde olacağı için, daha etkili ve bürokrasiden uzak ilişkiler kurulabilecektir.

• Yarı-özerk bir konum bir yandan siyasi müdahaleleri önlerken, diğer taraftan

ekonomideki yapısal sorunlara uzun vadeli bir açıdan bakılmasını sağlar.

• Bölgeye siyasi desteğin dolaysız ve etkili olarak girebilmesine yol açar.

Merkezi hükümetlerin ayırım gözetmeyen yeniden dağıtım programlarının tersine, BKA’ların politikaları bölgesel hedefli olduğu için daha seçici olmak durumundadır. Bu durumda BKA politikaları gelişme sağlayıcı özelliği nedeniyle önem taşır. BKA’ların nerede kurulabileceğine dair bir prensip olmamakla birlikte, işlevsel olabilmeleri için belli değişkenlerin varlığı gereklidir. Bu değişkenler; nüfusun yeterli olması, girişim ve

girişimcilik altyapısı, işgücünün becerikli olması, bölgesel gelişme stratejileri üzerinde fikir birliği sağlanması, gelişmeye elverişli sektörlerin belli bir bölgede varlığı, rekabete dayanan bir iş çevresinin olması, devlet desteğinin sağlanması ve altyapının geliştirilmesi şeklinde sıralanabilir.

Tablo 1. Geleneksel tavandan tabana yaklaşıma karşı yeni tabandan tavana yaklaşım

Yenilikler Geleneksel Tavandan Tabana Yeni Tabandan Tavana

Örgütlenme Ulusal merkezi yönetime bağlı yapı

Bürokratik genel yaklaşımlar

Bölgesel yarı özerk yapı

Esnek ihtisaslaşmış yaklaşımlar

Ekonomik Araçlar Bölgeler arası eşitlik

Ulusal ekonominin büyümesi

Bölgeler arası rekabet

Bölgesel ekonominin büyümesi

İşlevsel Yöntem Otomatik/ ihtiyari

Sorunlara tepki veren (reactive)

İhtiyari Sorunları öngörerek önlem

geliştiren (Proactive)

Politika araçları Bürokratik düzenlemeler

Mali yaptırımlar

Danışmanlık servisleri

Kamu hizmetleri

Finansal yaptırımlar

Danışmanlık servisleri

Kamu hizmetleri

Kaynak: Halkier, Danson ve Damburg’tan aktaran Demircioğlu, s.181

[civanpercemi]

2.3 Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Türleri ve Yasal Statüleri

BKA’lar bürokratik yapılarına, özerkliklerine, kuruluş amaçlarına ve eylemlerine

göre sınıflandırılabilir. BKA’lar arasındaki temel ayrım, geniş politik hükümetin çekirdek

idari yapısının içinde veya dışında yer alması ile belirlenebilir. Avrupa’daki birçok BKA

bağımsız birer kuruluş niteliğindedir ve politik destekleyicilerine belirli bir mesafede

çalışırlar. Bu kuruluşların varlığı ekonomik ve politik desteğe bağlıdır. Dolayısıyla

BKA’ların faaliyetlerinde politik müdahaleler söz konusudur. Benzer bir tanımlamada

BKA’ların kurucularına göre yapılabilir ve dört ana grupta toplanabilir:

• Merkezi hükümetler tarafından kurulan BKA’lar

• Yerel yönetimler tarafından kurulan BKA’lar

• Yerel ve bölgesel yönetimler tarafından kurulan BKA’lar

• Kamu özel ortaklıklarıyla kurulmuş BKA’lar

2.4 Bölgesel Kalkınma Ajanslarının İdari Yapısı

BKA’lar merkezi hükümetten bağımsız bir idari yapıda ve bölgesel bazda faaliyet

göstermelerine rağmen, büyük bir kısmının merkezi hükümetler tarafından kurulduğu

görülmektedir. BKA’ların içsel örgütlenmesinin ikili bir yapısı vardır. Bu ikili yapıdan ilki

Genel Kurul, Denetim Kurulu, Denetleme Komitesi ve Genel Müdür gibi temel öğelerden

oluşan yasal bir yapıdır.

148

İkincisi ise belli bir konuyu ele alan çalışma grupları veya teknik konuları inceleyen

komitelerdir. Ayrıca ajansların politikalarını oluşturmak ve yürütmekle görevli bir Yönetim

Kurulu bulunmaktadır. Bu kurul, genellikle hükümet tarafından atanan ve ajansın

kurulmasına katkıda bulunan kuruluşların temsilcilerinden oluşmaktadır. Bu kurulda,

genellikle özel kesim temsilcileri yer almaktadır. Kurulun önemli görevlerinden biri Genel

Müdürü seçmektir. Genel Müdürün önemli bir işlevi de teknik ekibi yetiştirmektir.

Ajanslar, harcamaları bakımından kamu idarelerine karşı sorumlu, politikalarının

oluşturulması ve uygulanması bakımından ise, kuruluş kanun ve mevzuatları çerçevesinde

serbest bırakılmışlardır.

Bütün ajanslar hükümetleriyle yakın bir işbirliği içinde olmak zorundadır. Bu, bazen

idare heyeti başkanlığına bir hükümet üyesinin seçilmesi bazen de bir bakanın yılda birkaç

kere yönetim kurulu toplantılarına katılması ile sağlanmaktadır. Üst düzey politikacılarla

direkt temas olanağının hükümet ve ajanslara çok büyük faydası vardır. Bütün ajansların

bölgesel ya da mahalli idarelerle temas kurmaları gerekmektedir.

2.5 Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Amaçları

BKA’ların en belirgin amacı, bölgelerin potansiyelini ve sorunlarını göz önüne

alarak geliştirdikleri politikayla, bölgedeki ekonomiyi canlandırmak ve bölge halkının

gelişmeye katılımını ve gelişmeden yarar sağlamaktır. Bir başka deyişle BKA’ların

amaçları, uzun dönemli bölgesel ekonomik kalkınma için uygun koşulların yaratılması gibi

açılardan ekonomik, bölgenin çekiciliğini arttırmak açısından çevresel, bölgenin sosyokültürel

değerlerinin geliştirilmesini sağlama gibi açılardan sosyal olarak

sınıflandırılabilirler. Hughes’a göre, örnek bir BKA’nın hedefleri geniş kapsamlı olmalı ve

bölgesel rekabet, kalkınma, yerel KOBİ gelişmesi, yabancı yatırım gibi olguları içermelidir.

Bu hedefleri karşılamak için, çevresel gelişme, endüstriyel altyapı, danışmanlık ve girişim

sermayesi gibi birçok araçları olması gerekmektedir.

2.6 Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Faaliyetleri

Faaliyetlerine göre BKA’lar üç ana grupta toplanabilir:

Stratejik BKA’lar: Bu ajansların bilgi bankalarının oluşturulması, bölgenin ulusal ve

uluslararası platformda desteklenmesi, KOBİ’lere destek bilgi sağlama, girişim

potansiyelini ortaya çıkarma gibi hedefleri vardır.

Genel operasyonel BKA’lar: Stratejik BKA’ların işlevlerini dikkate almak suretiyle

temel hedefleri, sektörler arası gelişme projelerinin oluşturulması, desteklenmesi ve

yönlendirilmesidir.

Sektörel operasyonel BKA’lar: Bu ajanslar, bir bölgenin belirli bir faaliyetini veya

bir yerin belirli projelerini desteklemek amacıyla kurulurlar.

Bölgesel kalkınma ajansları 1950’li ve 1960’lı yıllarda yabancı yatırımcıları çekerek

ekonomik kalkınmaya katkıda bulunmuşlardır. İlerleyen zamanlarda ise yerel ve bölgesel

şirketlere tek başlarına veya ortaklıklar halinde hizmetler sunmuşlardır. BKA’ların diğer

faaliyetlerini şöyle sıralanabilir: Bölgeye yatırım yapmayı düşünen girişimciye bilgi

vermek, bölgeye ya da bölgeden dışarıya teknoloji transferi ile uğraşmak, sermaye katılımı

ile iş çevrelerini desteklemek, fabrika, depo ve büroları kiralama ya da satma yoluyla iş

çevrelerinin hizmetine sunmak, bölgeye yerleşmiş firmalara tüm alanlarda danışmanlık

hizmeti sunmak, yol, su, kanalizasyon, çöp toplanması gibi alt yapıyı düzeltme

faaliyetlerinde aktif rol oynamak. Aslında son belirtilen noktalar yerel yönetimlerin görev

alanına giren konuları oluşturmaktadır. Ancak yerel yönetimlerin mali imkanlarının yetersiz

149

olması ve bu işleri yürütecek yeterli personeli olmadığı gibi savlarla bu işlerin artık

bölgesel kalkınma ajanslarına bırakılması istenilmektedir.

Diğer taraftan BKA’lar yerine getirdikleri faaliyetlere göre Zayıf ve Kuvvetli

BKA’lar olmak üzere ikiye ayrılmaktadırlar (DPT, 2000, s.194). Esas faaliyetleri

bölgelerine dış yatırımcı çekebilmek, diğer bir deyişle bölgelerini pazarlayabilmek olan

ajanslar zayıf ajans olarak nitelendirilmektedir. Bu ajanslar, bölge dışında ileri teknoloji ile

faaliyet gösteren firmaların bölgedeki firmalara teknolojilerini transfer edebilmeleri için

çalışmaktadır. Zayıf ajansların diğer faaliyetleri arasında; enformasyon hizmeti sunmak,

etkinliklerini arttırmak ve ilişkilerini geliştirmek için yurt dışında ve kendi ülkelerinde

ofisler kurmak sayılabilir. Avrupa’daki ajansların çoğu zayıf ajans niteliğindedir (Kumral,

1993, s.51). Bölgeye yatırım çekme amacına ek olarak bölgesel ekonomi ve iş hayatının

gelişmesi, bölgesel kentleşme ve çevrenin düzenlenmesi, istihdamın arttırılması amacı

taşıyan ajanslar da kuvvetli ajanslar olarak nitelendirilmektedir. Bu ajanslara sorumluluk,

merkezi hükümet tarafından verilmektedir ve çoğunlukla 500 ya da daha fazla kadroyu

bünyesinde barındırmaktadır. Kuvvetli ajansların diğer faaliyetlerini şöyle sıralanabilir:

Avrupa Birliği ve kendi hükümetleri tarafından bölgelere verilen yardımların

dağıtımını yerine getirme çalışmaları. Ekonomik potansiyelini kaybetmiş, yoksulluktan

dolayı yeni yatırım yapılamayan kentsel alanları yeniden yapılandırılma çalışmaları.

Geçmişte iyi olan sanayi bölgelerinin gerilemesi sonucunda kullanılmaz hale gelen

arazilerin iyileştirilmesine yönelik faaliyetler. Kırsal alanların kalkınması ve bu alanlarda

tarıma dayalı sanayinin mümkünse turizmin gelişmesini sağlayıcı etkinlikler. Konut

üretiminde bulunanlar için arazi temin etme.

[civanpercemi]

2.7 Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Finansman Kaynakları

BKA’lar genel bütçeden ve özel fonlardan finanse edilmekte olup, devlet tarafından

başlangıçta nakdi ve emlak şeklinde ayni sermaye tahsisi söz konusudur. Ayrıca ajanslar,

sanayileşmeyi desteklemeyi hedefleyen çeşitli devlet fonlarına ve bu fonların kullanımına

göre proje sunarak kredi almaktadırlar (http://www.deltur.cec.eu.int).

Avrupa Birliği ve Dünya Bankası tarafından BKA’lara fon sağlanmaktadır. Fakat bu

genel ya da düzenli bir gelir değildir. Finansman konusunda özellikle “Avrupa Bölgesel

Kalkınma Fonu” (ABKF) ve “Ön Katılım İçin Yapısal Araç Fonu”(ÖKYAF) devreye

girmektedir. AB’nin yapısal fonlarından biri olan ABKF, altyapıları geliştirmek, yerel

kalkınmaya öncelik vermek ve küresel rekabete adapte olma amacıyla yapısal güçlük

içindeki ülkelere verilirken; ÖKYAF, AB’ye katılıma aday olan ülkelerin altyapı projeleri

için verilmektedir. Bunların yanı sıra özel sektör ve mahalli işyerlerinden de fon sağlayan

ajanslar bulunmaktadır. Diğer taraftan çoğu BKA’ların finansman kaynakları yardımlardan

oluşmaktadır.

Avrupa ülkelerindeki BKA’ların bütçeleri yasal yapılarına, sundukları hizmetlere

göre farklılıklar gösterir. Avrupa’da yerel yetkililer tarafından kurulan BKA’lar

ödeneklerini kendilerini destekleyen politik yapılardan almaktadır. Bunlara ilaveten

BKA’lara yönelik başka finansal kaynaklar da mevcuttur. Borsa yatırımından elde edilen

kira gelirleri, kendi yarattıkları kaynaklar ve sundukları hizmetlerden elde ettikleri gelirler

gibi. Hatta bazı ülkelerde olduğu gibi, bölgeden elde edilen vergi gelirlerinden de pay

alırlar. Anonim şirket olarak kurulan BKA’ların başlangıçtaki finansal, hizmet ve mülk

gereksinimleri kurucular tarafından karşılanır. BKA’larının yürütülmesi için gereken fonlar

kendi içinden karşılanamadığı zaman, dış gelirlere yönelirler.

Ajanslara sağlanan mali teşviklerin büyük bir bölümü merkezi idarenin kontrolü

altında verilmektedir. Teşviklerin bütün ülke düzeyinde aynı oranlarda uygulanabildikleri

150

durumlar olduğu gibi, öncelikli yörelere tahsis gibi farklılaştırılmış ve kademeli teşvik

sistemleri de yoğun olarak uygulanmaktadır. Merkezi idarelere ilave olarak bölgesel

idarelerin kendi bütçelerinden verdikleri teşvikler de bulunmaktadır. Bunlar sadece o bölge

için geçerlidir. Ancak bu tür mali teşviklerin parasal önemi, merkezi teşviklere kıyasla çok

küçüktür. Ajanslar kuruluşlara iştirak ederek veya nakdi teşvik yoluyla firmalara destek

sağlamaktadırlar. Mali yardımların dağıtımı genellikle idareler tarafından kontrol edilmekle

birlikte, projelerin seçiminde ajanslar değişen önemde rol oynamaktadırlar. Özellikle

AB’de ulusal devletler üstü yürütülen politikalar doğrultusunda, başlangıçta ülke çapında

uygulanan mali teşviklerin gittikçe bölgesel hale dönüştürülmesine çalışıldığı

gözlenmektedir. Diğer taraftan merkezi hükümetler de mali kontrolü ellerinden kaçırmak

istememektedirler. AB kuruluşları tarafından uygulanan yardım sistemleri, tamamen

bölgelere dönük olarak uygulanmaktadır.

Bazı ülkelerde, ajansların sağladıkları finansman kaynakları ise şöyle sıralanabilir:

Fransa’da bölgesel ve yerel hükümetler, özel sektör ve ajansların kendi gelirleri,

Almanya’da ulusal, bölgesel, yerel hükümet, Avusturya’da ulusal hükümet, İtalya’da ulusal

hükümet, İrlanda’da ulusal hükümet ve ajansların kendi gelirleri, Japonya’da ulusal,

bölgesel hükümet ve ajansların kendi gelirleri, Portekiz’de bölgesel hükümet, Singapur’da

ulusal hükümet ve ajansların kendi gelirleri, İspanya’da ulusal ve bölgesel hükümet, Dünya

Bankası, ajansların kendi gelirleri, İngiltere’de ulusal hükümet, yerel hükümetler ve kendi

gelirleri ile finansmanları söz konusudur.

2.8 Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Başarısını Etkileyen Faktörler

BKA’lar etkinliğini belirleyen faktörler şöyle sıralanabilir: İlk önemli faktör finansal

kaynaklarla ilgilidir. Kaynakların varlığı planlama, yönetim ve uygulama aşamalarında

BKA’ların etkinliğini belirler. İkincisi ise personeldir. Vasıflı ve hünerli personelin varlığı

BKA’ların etkinliğini artıran ikinci faktördür. Üçüncü faktör meşruiyet ve yetkidir. Bu

faktör, BKA’ların bölgelerinin meşru temsilcileri olmaları ve iş dünyasının desteğini

almalarıyla ilgilidir. BKA’ların etkin olabilmeleri için tabandan tavana yerel ölçekte ve

tavandan tabana merkezi yönetimlerce desteklenmesi gereklidir. BKA’ların etkinliğinin

belirleyen dördüncü faktör üstlendikleri görevlerdir. Ajansların bölgesel ekonominin

temelini oluşturan sektörlerle ilgili çalışmalar yapmaları gerekir. Beşinci faktör bölgesel

tutarlılıkla ilgilidir. Bölgede geçerli olan ortak hedeflerin BKA’lar tarafından

benimsenmesi, böylece içinde bulundukları toplumun desteğini kazanması gereklidir.

3. Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Gelişimi

BKA’lar, merkezi hükümetten bağımsız bir idari yapıda sınırları çizilmiş bir

bölgenin sosyo-ekonomik koşullarını geliştirme amacıyla Dünya'da 1930’lu yıllardan

itibaren kurulmuşlardır. Önemli bir bölümü Avrupa’da olmak üzere pek çok BKA

mevcuttur. Bu konudaki ilk örnek 1933 yılında ABD'de Tennessee Valley Authority

(TVA)’nin 1930’larda kurulmasıdır. Daha sonra Avusturya, Belçika, Brezilya, Almanya,

Hollanda, İtalya, Portekiz, İspanya, Çek Cumhuriyeti, Macaristan ve Polonya’da da birçok

BKA kurulmuştur.

İkinci Dünya savaşını izleyen yıllarda bu konuya verilen önem artmıştır. Savaşın

yıkıcı etkileri ve hızlı teknolojik gelişmeler, Avrupa’nın Batı ülkelerinde farklılıklar

yaratmıştır. Fransa’da, Paris ve çevresinin diğer bölgelerinin toplamından daha büyük bir

gelişme göstermesi, İtalya’da kuzey güney ayrımının iki farklı dünya yaratacak düzeye

çıkması, İngiltere İskoçya ve Galler’de eski sanayilerin çökmesi sonucu bu bölgelerde

151

yeniden yapılanma probleminin olması diğer Avrupa ülkelerinde bölgesel kalkınmaya

yönelik politikaların oluşturulmasına yol açmıştır.

Batı Avrupa ülkelerinde bölgesel politikalar elli yıla yakın bir süredir

geliştirilmektedir. 1950’li ve 1970’li yıllar arasında bölgesel politikalarda sosyal ve

ekonomik müdahaleler ön planda iken, 1970’li yıllarda bölgesel politikalar değişmeye

başlamış ve içsel kalkınma politikaları önem kazanmıştır. 1970’lerde Batı Avrupa’da iki

farklı yaklaşım bir arada uygulanmaya başlamıştır. Birinci yaklaşım tavandan tabana politik

bir yapı içerirken, diğeri ise tabandan tavana bir yaklaşımdır ve bu süreçte BKA’lar farklı

içerikler kazanmıştır. Bugün Avrupa ülkelerinin genel politikası, bölgelerin ekonomik

bakımdan gittikçe özerkleşmesi ve bölgelerin dışarıdaki girişimcileri bölgelerine çekmek

amacıyla bölgelerarası kalkınma yarışına katılmaktır.

Batı Avrupa ülkelerinde 1950’li yıllardan önce kurulmaya başlayan bu kurumlar,

Avrupa Birliği’nin etkisiyle Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde 1990’lı yılların ikinci

yarısında kurulmaya başlamıştır. Bu ülkeler bölgesel politika olarak anlık tepki vermek

üzere kurulan programlar yerine ulusal stratejinin parçası olan bölgesel kalkınma planları

geliştirilmiştir. Ayrıca yeni oluşturulan bölgesel yönetimlere ek olarak, farklı kurumlar

bölgesel kalkınmaya yönelik çalışmalar yapmaya başlamışlardır. Bunlardan en önemlisi her

ülkede kurulan BKA’lardır. Bugün Kalkınma Ajansı olmayan geçiş ülkesi yoktur ve bu

ülkelerin ajansları farklı deneyimler yaşanarak oluşturulmuştur. AB’nin görevlendirdiği

uzmanlar tarafından kurulan BKA’ların başlangıçta finansmanları AB tarafından

sağlanmıştır. 1990’lı yıllar bu kurumların geçiş ülkelerine ithal edildiği ve olumlu ile

olumsuz sonuçların birlikte yaşandığı bir dönemi içerir

[civanpercemi]

4. Türkiye’de Bölgesel Kalkınma Ajansı Deneyimleri

Türkiye’de bölgesel politikalar ilk olarak 1960’lı yıllarda kalkınma planlaması ile

başlamış ve sekiz kalkınma planında da yer almıştır. Kalkınma planlarının temel amacı,

bölgelerarası gelişmişlik farkının kapatılmasıdır. Ancak kalkınma planlarında öngörülen

hedeflerin gerçekleştirilmesi için uygulanan politikalar, bölgesel dengesizlikleri

giderememiş aksine daha da arttırmıştır. Türkiye’de bağımsız yerel kurumların olmaması,

merkezi kurumların yerel düzeydeki birimlerinin işlevlerinin sınırlı olması uygulanan

politikaların etkinliğini azaltmaktadır.

Bilindiği gibi küreselleşme süreci beraberinde getirdiği yapısal uyum politikaları ile

birçok konuda özgün süreçler ve araçlar geliştirilmesini gerekli kılmıştır. Bu süreçte

Türkiye'ye de AB tarafından bölge planlamanın yeni bir anlayışla ele alınması gerektiği ve

bunun aracının da BKA’lar olduğu ifade edilmiş ve konu ilk kez AB'ye tam üyelik

müzakereleri sürecindeki Katılım Ortaklığı Belgesinde orta vadede yapılması gereken işler

kapsamında belirtilmiştir. Bu nedenle, bölgelerin sosyo-ekonomik analizlerinin yapılması,

bölgesel politikaların belirlenmesi ve AB Bölgesel İstatistik Sistemi ile karşılaştırılabilir

veritabanı oluşturulması amacıyla ülke genelinde üç düzeyde istatistiki bölge birimleri

oluşturulmuştur. Bu sınıflandırma da Düzey 3 kapsamındaki istatistiki bölge birimleri 81

adet olup il düzeyindedir. Her il istatistiki bölge birimini tanımlamakta, Düzey 2 istatistiki

bölge birimi Düzey 3 kapsamındaki komşu illerin gruplandırılması sonucu tanımlanmış

olup 26 adettir. Düzey 1 istatistiki bölge birimi ise Düzey 2 istatistiki bölge biriminin

gruplandırılması sonucu tanımlanmış olup 12 adettir. BKA’lar bu sınıflandırmada

merkezleri de belirtilmiş olan Düzey 2 kademesinde 26 ayrı bölgede kurulacak birimlerdir.

Bu istatistiki bölge birimlerinin oluşturulması AB’ye uyum kapsamında atılan adımlardan

biri olarak düşünülmektedir.

152

4.1 Türkiye’de Bölgesel Kalkınma Ajansı Deneyimleri

Türkiye’de bölgesel kalkınma ajansı kavramına yönelik ilk ele alışlar 1990’lı

yıllarda başlamıştır. Bu sürecin Türkiye’de başlatılmasındaki amaç, yurtiçinde beklenen

yerelliklerin kendi içsel kalkınma dinamiklerinin yanı sıra Avrupa Birliğine katılma

sürecini hızlandırmaktır. Ancak bu örneklerin çoğu proje aşamasında kalmış ya da

uygulamanın başında çıkan sorunlar sebebiyle sona ermiştir. Türkiye’de bu konuda

yapılmış birkaç uygulama söz konusudur.

GAP –Girişimci Destekleme ve Yönlendirme Merkezleri (GİDEM)

GİDEM’ler GAP Bölgesi’nde entegre bölgesel kalkınmanın güçlendirilmesi ve

sosyo-ekonomik eşitsizliklerin azaltılması programı çerçevesinde 15 Eylül 1997 tarihinde

Adıyaman, Diyarbakır, Gaziantep, Şanlıurfa ve Mardin illerinde hizmete girmişlerdir. Bu

proje 31 Mart 2002 tarihinde tamamlanmıştır. Proje GAP İdaresi, Türkiye Ticaret Sanayi,

Deniz Ticaret Odaları ve Ticaret Borsalar Birliği, Türkiye Kalkınma Bankası ve Küçük ve

Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı işbirliği içinde

yürütülmüştür.

GİDEM’lerin amacı bölgelerinde yatırımcılığı ve girişimciliği özendirmek, yerli ve

yabancı sermayeyi bölgeye çekebilmek açısından gerekli danışmanlık hizmetini vermektir.

Girişimcileri GAP’ın yarattığı iş ve yatırım ortamına katılmasına danışmanlık hizmetleri

vererek bölgenin kalkınmasına yardımcı olurken, diğer bir taraftan da işgücü, üretim ve

teknolojinin gelişmesinde etkin olmayı hedeflemektedir. Bu hedefler doğrultusunda

GİDEM’ler GAP’ın bölgeye getireceği faydalardan yararlanmak isteyen yatırımcılara,

yatırımın nasıl yapılması ve nereye yapılacağı, iş kurma, mevcut işi geliştirme, yerli ve

yabancı diğer yatırımcılarla ortaklık kurma konularında danışmanlık hizmeti

vermektedirler. Bu açıdan mikro ölçekli ve sosyal amaçlı projeler yürütülerek girişimcilere

ve mevcut işletmelere verilen bilgilendirme hizmetleri dışında bulundukları yörenin

özellikleri ve kaynaklarının üretime dönüştürülmesi yoluyla yeni iş olanakları sağlanmıştır.

Ege Bölgesi Kalkınma Ajansı

Ege Bölgesini Geliştirme Vakfı (EGEV) bünyesinde oluşturulan bir kalkınma

ajansıdır. EGEV 1992 yılında İzmir ve Ege bölgesinin ekonomik gelişmesini hızlandırmak

için yurtiçi ve yurtdışı yatırımcıların bölgeye ilgisini arttırarak tanıtma ve teşvik çalışmaları

ve bölgenin aynı amacı taşıyan diğer kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği yapma amacıyla

kurulmuştur.

Ege Bölgesi Kalkınma Ajansı (EBKA) kuruluş çalışmalarına 1993 yılında

başlamıştır. EBKA bu aşamada Fransa’dan ve Avrupa’daki çeşitli kalkınma ajanslarından

destek danışmanlık hizmetleri almıştır. EBKA’nın temelde iki ana stratejisi vardır. Bunlar;

Türkiye’yi tanıtmak, İzmir, Ege bölgesini tanıtmaktır. EBKA’nın amaçlarından bazıları

şunlardır: Ege bölgesi’nin güç birliği ve işbirliği yapmak suretiyle ortak amaç ve çıkarlar

doğrultusunda ulusal hedefler dikkate alınarak ortak bir kalkınma stratejisi oluşturmak.

Yerel yönetimlerin yetkilerinin genişletilmesine ve mali özerklik kazanmalarına ön ayak

olmak. Yerel potansiyelleri değerlendirmeye yönelik olarak bölgesel çıkar, hedef ve

amaçları belirlemek. Bu hedefler çerçevesinde plan, proje ve stratejiler oluşturmak. Bu

plan, proje ve stratejilerin gerçekleştirilmesi yönündeki girişimleri sürdürmek. Yabancı

firmaların bölgedeki yatırımlarında teknik danışmanlık hizmeti vermek. Bölge illerinin

yatırım olanaklarını tespit etmek ve bu konuda yabancı yatırımcıya yönelik tanıtım

dokümanları hazırlamaktır.

[civanpercemi]

Mersin Kalkınma Ajansı

Mersin Ticaret ve Sanayi Odası (MTSO) bünyesinde, Türkiye’de yerel ve ulusal

ölçekte kalkınma stratejileri belirlemek amacıyla kurulmuştur. 1886 yılında kurulan ve

Türkiye'nin en eski odalarından biri olan Mersin Ticaret ve Sanayi Odası'nın bünyesinde

2002 yılı Haziran ayında faaliyete geçirilen Mersin Kalkınma Ajansının kurulma

aşamasında; EURADA, Info Murcia, Shannon ve Alsace Kalkınma Ajanslarından

danışmanlık ve bilgi desteği alınmıştır. Bu ajansın temel amacı Mersin’in ekonomik, sosyal

ve kültürel açıdan canlanma ve gelişmesini sağlamak ve yaşam kalitesini yükseltmektir.

Mersin Kalkınma Ajansının görevleri şöyle sıralanabilir

Her türlü alt yapıyı geliştirmek. Kamu kurum ve kuruluşlarını, uluslararası örgütleri

ve sivil toplum örgütlerini yörenin gelişmesi için yönlendirmek ve yerel gelişme politikaları

oluşturmak. Stratejik araştırmalar yapmak, ulusal ve uluslararası yatırımcıları bölgeye

çekmek, bilgi vermek ve rehberlik etmek. Yabancı ve yerli firmalar arasında bilgi

aktarımları yapmak. KOBİ’leri geliştirmek ve rekabet güçlerini arttırmak, dışa açılma

faaliyetlerini desteklemek. Karşılıklı ziyaretler, fuarlar ve iş delegasyonları planlamak.

Avrupa Birliği Yerel Bilgi Bürosu’nu işletmek ve AB ile entegrasyona destek vermek.

Bilimsel, ekonomik, sosyal ve kültürel çalışmalar yapmak, konferans, seminer, açık

oturum, panel, sergi, festival vb. faaliyetleri organize etmek. Mersin’in gelişmesine yönelik

bilgi bankası oluşturmak, bölge ve ajans ihtiyaçları için çeşitli dokümanları yayımlamak

Doğu Anadolu Projesi Ekonomik Kalkınma Ajansı Önerisi

DPT’nin Doğu Anadolu Projesinin içerisinde yer alan Ekonomik Kalkınma Ajansı

(EKA) önerisidir. Projede EKA’nın kurulmasında temel altı tane ilke belirlenmiştir. Bu

ilkeler; Bölgesellik, Kamusallık, Özerklik, Tamamlayıcılık ve Katılımcılık şeklindedir.

Temel faaliyet alanı sanayi ve hizmet sektörleri olarak belirlenen ajansa, yatırımcılara ve

işletmelere yatırım, finansman konularında bilgi verme, yönlendirme ve izleme görevleri

verilmiştir.

Bu görevleri yerine getirmek için EKA’ya, bilgi edinme, iştiraklerle ilgili, mali iç

işleyişe ilişkin yetkiler verilmesi gerekmektedir. EKA’nın örgütlenme biçimi; yönetim

kurulu, başkan, başkana bağlı dört daire, bölge ve bölge dışında açılmış tanıtım büroları

şeklinde düşünülmüştür. Projede merkez birimi personel sayısı 50, bürolarda da 3-4 olması

önerilmektedir. EKA’nın Merkez Teşkilatı; tanıtım ve yatırım çekme, girişim destekleme,

emlak ve insan kaynakları dairelerinden oluşacaktır. Ajansın finansmanında kamu gelirleri

temel olarak alınmıştır. Ancak mevcut BKA’larda var olan finansman kaynaklarının

EKA’larda da kullanılması önerilmiştir.

4.2 Yeni Tasarıdan Beklentiler ve Endişeler

Türkiye’de BKA’lar, Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı’nın organik bir parçası

olarak gündeme gelmiştir. Bu bağlamda konuyla ilgili olarak kamuoyunda olumlu ve

olumsuz yönde birçok görüş gündeme gelmekte ve tartışma alanı bulmaktadır. Burada,

konunun kamu yönetiminden ziyade ekonomik tarafı, yani Türkiye’nin bölgesel gelişme

politika-strateji ve araçlarına yapacağı pozitif ve negatif katkılar öne çıkarılacaktır.

Kolaylık olması açısından konu maddeler halinde özetlenecektir.

• Kalkınma ajansları bölgesel gelişme politikalarına yeni bir yaklaşım getirmektedir.

Şöyle ki, planlı dönemde Türkiye’de uygulanan bölgesel gelişme politikaları, bölgelerarası

eşitsizliklerin giderilmesi önceliği üzerine kurulmuştur. AB’de izlenen bölgesel politikalar

ise eşitsizliklerin giderilmesi önceliği değil, bölgesel rekabet önceliği üzerine kurulmuştur.

154

Dolayısıyla bu tasarı ile Türkiye’de de artık bölgesel rekabet önceliği kabul edilmiştir.

Bölgesel gelişmedeki bu yenilik iki sonucu beraberinde getirecektir. Bunlardan ilki,

bölgelerdeki planlama ve gelişme sorunlarının özel sektöre devredilmesi, ikincisi ise,

bölgelerin ekonomik anlamda yabancı sermaye çekme, finansman sağlama ve yatırım

yapma konularında daha fazla serbestliğe kavuşmalarıdır. Tasarı, sermaye kesiminin

temsilcileri olan oda, dernek, vakıf gibi kuruluşlara bölge yönetiminde etkin roller

vermektedir (Güler, 2005, s.6). Ancak, ajansların yönetiminin organik anlamda DPT’ye

bağlı olması bu görüşün tartışmasız kabulünü engellemektedir. Zira söz konusu

kuruluşların yanı sıra DPT’nin etkinliği de var olacaktır.

• Burada esas tartışılması gereken bölgelerarası rekabet politikalarının bölgesel

dengesizliklerin giderilmesine ne ölçüde katkı sağlayacağıdır. Zira aday ülkelerin

bazılarındaki deneyimler bölgesel rekabet politikalarının eşitlik getirmediğine, aksine

eşitliği daha da artırdığına işaret etmektedir. Örneğin Polonya’da 1990’lardan bu yana

uygulanan bu türdeki politikaların eşitsizliği artırıcı sonuçlar doğurduğu (Blazyca ve diğ,

2002, s.263-274), diğer ülkelerde de benzer durumlar olduğu ancak, sadece olumlu

örneklerin kamuoyuna yansıtılarak yanlış bilgilendirme yapıldığı da (Tomaney, 2000,

s.471-478) ifade edilmektedir.

• Kalkınma ajansları tasarısının kuramsal temeli, dünya üretim sisteminde son 25–30

yılda meydana gelen değişimlere dayanmaktadır. Üretim sürecinde büyük ölçekli, kitlesel

üretime dayalı fordist üretim olarak adlandırılan yapıdan küçük ölçekli ve esnek üretim

teknolojilerine dayalı, küçük ve orta ölçekli işletmeler (KOBİ) üzerine inşa edilen ve postfordizm

olarak adlandırılan üretim sistemine geçiş söz konusudur. Bu süreçte üretimin

adem-i merkezileşmesi ve KOBİ’lerin üretimdeki ağırlığının artması söz konusudur (Atay,

2005, s.17). Bu dönüşüm kalkınma sürecinde ulusal ekonomi ve ulusal kalkınma anlayışını

zayıflatıp yerine yerelleşme ve yerel kalkınmayı güçlendirmektedir.